Riigikontroll: riigi 2022. aasta raamatupidamise aastaaruanne on õige, Siseministeerium takistas aga tööjõukulude auditeerimist
6. september 2023, 15:59
Kuigi Riigikontrolli hinnangul kajastab riigi 2022. aasta raamatupidamise aastaaruanne kõigis olulistes osades õigesti ja õiglaselt riigi finantsseisundit, lõppenud aruandeperioodi majandustulemust ja rahavoogusid ning majandustehingud olid olulises osas tehtud kooskõlas riigieelarve seadusega, polnud Riigikontrollil kui Eesti riigi kõrgeimal auditiasutusel võimalik kontrollida Siseministeeriumi tööjõukulusid, sest ministeerium takistas nende auditeerimist. Sellises olukorras ei saa Riigikontroll anda hinnangut Siseministeeriumi valitsemisala tööjõukulude summa õigsuse ja tööjõukulude eelarveraha kasutamise seaduslikkuse kohta.
„Tegemist on Riigikontrolli ajaloos pretsedenditu juhtumiga, kui auditeeritav takistab juurdepääsu riigi raamatupidamise aastaaruande auditeerimiseks vajalikele andmetele,“ kommenteeris riigikontrolör Janar Holm. „Riigikontrolli seaduse § 46 lõikele 2 tuginedes olen teavitanud Riigikogu riigieelarve kontrolli erikomisjoni Riigikontrolli tegevuse takistamisest ning taotlen selle tõsise olukorra arutamist komisjonis.“
2022. aastal olid Siseministeeriumi valitsemisala tööjõukulud 304,28 miljonit eurot ehk raha hulk, mida Riigikontrollil ei olnud võimalik auditeerida, moodustab ligikaudu 25% keskvalitsuse tööjõukuludest. Audititoimingute tegemiseks vajab Riigikontroll auditeeritavate asutuste finants-, personali- ja palgaandmeid. Alates 2022. aasta auditist pärib Riigikontroll neid andmeid automaatselt üle riigi turvalise infovahetuskihi X-tee, mille kaudu riigi andmebaasid omavahel infot vahetavad, ning töötleb isikuandmeid pseudonüümitud kujul ehk äratuntavad isikuandmed asendatakse varjunimede, numbrikoodide ja muude tunnustega. Selle eesmärk on töödelda ja säilitada andmeid turvaliselt, vähendada isikuandmete kasutamist ning audiitorite käsitsitööd, et olla efektiivsem ja mitte raisata väärtuslikku inimtööjõudu toimingutele, mida saab automatiseerida, võimaldades audiitoritel keskenduda tehingute sisule. Riigikontroll pärib andmeid Riigi Tugiteenuste Keskuse hallatavast aruandluskeskkonnast, mis ei sisalda riigisaladusega kaitstud andmeid.
Kolm auditeeritavat – Siseministeerium, Riigikantselei ja Kaitseministeerium – ei olnud riigi majandusaasta aruande auditi käigus valmis neile Riigikontrolli pakutud meetodil ehk X-tee kaudu toimuvaks automaatseks andmevahetuseks, kuid Riigikontroll pakkus alternatiivina välja, et vajalikud majanduskulude ja investeeringute väljavõtted ning pseudonüümitud personali- ja palgaaruanded esitaks asutused ise. Riigikantselei ja Kaitseministeerium kasutasidki korrektselt Riigikontrolli pakutud alternatiivset info edastamise viisi ning asutuste suhtes vajalikud audititoimingud said nõuetekohaselt tehtud. Siseministeerium keeldus aga pakutud alternatiivsest info edastamise viisist ning soovis, et Riigikontroll salvestaks vajaliku info ise käsitsi isikustatud andmeid sisaldavast personali- ja palgaaruannete aruandluskeskkonnast. See oleks tähendanud, et Riigikontroll oleks olnud koormatud tehnilise tööga andmete registrist väljanoppimisel, selle asemel et keskenduda Siseministeeriumi tehingute sisule.
Riigikontrolör Janar Holm leiab, et Siseministeeriumi lähenemine on auditi läbiviimise ajal olnud vastuoluline ja arusaamatu. „Eriti kurioosne on see, et automaatsest andmeedastusest X-tee kaudu ning Riigikantseleile ja Kaitseministeeriumile sobinud alternatiivsest andmete edastamise viisist keeldus Siseministeerium isikuandmete kaitsele ja julgeolekuriskidele viidates, aga just Siseministeeriumi enda pakutud viis infovahetuseks tähendab võrreldes Riigikontrolli pakutud lahendustega audiitorite palju suuremat kokkupuudet isikuandmetega ega minimeeri nendele ligipääsu,“ sõnas Holm.
Riigikontrolör muutis Riigikontrolli töökorraldust mullu aga just selleks, et vältida personali- ja palgaaruannetes isikuandmete tuvastamist üksikpäringutega ning Riigikontrolli audiitorite otsejuurdepääsu andmekogule, mida soovitas aga kasutada Siseministeerium. „Siseministri vastuses esitatud väide, et ministeerium võimaldas Riigikontrolli audiitoritele juurdepääsu kõigile hinnangu andmiseks vajalikele personaliandmetele õigusaktides ettenähtud viisil ja ulatuses, on asjatundmatu ja Riigikontrolli sõltumatusesse sekkuv. Siseminister ei ole see, kes saab Riigikontrollile ette kirjutada, millisel viisil ja ulatuses riigi kõrgeim auditiasutus oma tööd teeb ning mis on piisav ja mis mitte, et auditis põhistatud järeldusi teha. Selle üle otsustame ise,“ rõhutas riigikontrolör Janar Holm. „Riigikontroll on vaba nii seadusandliku kui ka täidesaatva riigivõimu suunistest ja sekkumisest auditi objekti valikul, auditite planeerimisel ja teostamisel ning auditiaruannete koostamisel.“
Riigikontrolli põhitegevust reguleerivad Riigikontrolli seadus ning tundlikku, riigisaladust sisaldava teabe korral ka riigisaladuse ja salastatud välisteabe seadus. Siseminister on viidanud Riigikontrollile andmete andmisest keeldumise alusena valitsuse 2013. aasta määrusele, mille kohaselt võimaldatakse Siseministeeriumi struktuuri-, personali- ja palgaandmetele juurdepääs üksnes Siseministeeriumi nõusolekul. Riigikontrolli põhitegevusele ei kohaldu aga mainitud määrus, Riigikontrolli õigused tulenevad otse seadusest ja seaduse kohaselt on auditeeritavad kohustatud väljastama Riigikontrollile auditiks vajalikku teavet. Riigikontrolli ametnikel on õigus audititoimingute tegemisel tutvuda ka riigisaladust sisaldavate teabekandjatega, kuid käesolevas auditis ei olnud see vajalik.
Riigikontroll avaldab muret, et riigiasutuste katsed piirata juurdepääsu infole on sagenemas. Riigikontrolör Janar Holm nentis, et eriti viimasel ajal on olnud märgata avalikus infovoos mustrit, kus riigiasutustes üha sagedamini püütakse erinevatel ettekäänetel seada infole ligipääsupiiranguid. „Eriti murettekitav on, et viimasel ajal kasutatakse põhjendusena kergekäeliselt riigi julgeoleku argumenti, nüüd juba ka Riigikontrolli puhul, “ nentis riigikontrolör.
Peale selle, et Siseministeerium takistas Riigikontrollil ministeeriumi valitsemisala tööjõukulude auditeerimist, venitas ministeerium ka valitsemisala majandamiskulude ja investeeringute andmete esitamisega. Siseministeerium ei edastanud pikka aega andmeid ka valitsemisala majandamiskulude ja investeeringute kohta. Andmed majandamiskulude ja investeeringute kohta sai Riigikontroll ligi pooleaastase hilinemisega, auditi lõppjärgus.
* * *
Võrreldes seekordset riigi majandusaasta aruannet tervikuna eelmisel aastal tehtuga võib siiski märgata teatud paranemist. Näiteks tegi Kaitsevägi 2022. aastal edusamme varade arvestuse parandamisel. Möödunud aasta auditis tegi Riigikontroll märkuse materiaalse põhivara saldo kohta, mille põhjustasid puudused Kaitseväe varade arvestuse korralduses ja sellest tingitud vead. Vaatamata sellele, et Kaitseväes on aasta jooksul varade arvestust parandatud, vajavad tööprotsessid veel korrastamist, mistõttu tuleb jätkata varaarvestuse ja inventuuridega seotud protsesside parandamist. Varaarvestuse registrite sünkroniseerimise ja korrastamisega sai raamatupidamises kajastatud Kaitseväe põhivara saldo õigsus olulises osas kinnitatud.
Riigikontrolli varasematel aastatel osutatud probleemid riigi eelarvestamisel on samaks jäänud. 2022. aastal ei ole rakendatud uusi eelarvestamise põhimõtteid. Rahandusministeerium jätkab riigi eelarvestamise metoodika ülevaatamist ja eelarve tarbeks uue infosüsteemi väljatöötamist.
Riigikontrolör Janar Holm on korduvalt nentinud, et aastast aastasse tehtavad auditiintervjuud viitavad, et nn tegevuspõhist eelarvestamist võetakse ministeeriumides siiski jätkuvalt kui projekti, mida on vaja Rahandusministeeriumi nõudel teha, kuid mille eesmärke ja saadavat kasu ei tunnetata – päriselu käib teiste formaatide põhjal.
„Tänasel tegevuspõhiseks nimetataval eelarvel ja selle täitmise infol ei ole tarbijaid. Paraku ei takista see tegelikkust eirates dokumendist dokumenti näidata uuele eelarveformaadile üleminekut kui edulugu, mis vajab ainult natuke kohendamist või uusi infosüsteeme. Ma ei ütle kindlasti seda, et tegevuspõhise eelarvestamise idealistlikud eesmärgid on põhjani valed. Me lihtsalt ei suuda seda reaalselt rakendada, see eeldaks täiesti teistsugust juhtimist ja mõtlemist. Reaalsuses pöörleb maailm teistmoodi. Ka minu vestlused Riigikogu liikmetega ei viita just kuigi suurele nõudmisele selle nn tegevuspõhise eelarve järele parlamendis. Muide, ka valitsus ei lähtu oma rahastusotsuseid tehes tegevuspõhisest eelarvepildist, vaid tegutseb praktilisemas maailmas. Seda praktilist pilti väärib minu hinnangul ka Riigikogu kui eelarve vastuvõtja, avalikkusest rääkimata,“ nentis Holm. „Pidev metoodika täiustamine ja infosüsteemide ehitamine siin ei aita – kui asi on kasutamiseks kõlbmatu, siis ta on kõlbmatu ja kõik.“
Riigikontroll tõdes, et ehkki Vabariigi Valitsuse reservi tuleks kasutada erakorralisteks kulutusteks, eraldatakse sealt jätkuvalt raha tegevustele, mis peaks olema ettenähtavad. 2022. aastal kulutati Vabariigi Valitsuse reservist korduvalt tegevustele, mis ei kvalifitseeru ettenägematuteks ja mida on võimalik ministeeriumide eelarvesse planeerida. Näiteks maksed meetme „Film Estonia“ toetamiseks, jäämurdeteenuse osutamisega seotud kulude katteks, riigipiiri ehituseks ja ülalpidamiseks, ravimite ostuks, avaliku teabe seaduse muutmisega seotud tegevusteks, eestikeelse hariduse toetamiseks. Lisaks ei ole rahaeralduste põhimõtted kooskõlas kehtivate õigusaktidega, kuna 16,6 miljoni euro ringis on tehtud rahastamisotsuseid tagasiulatuvalt eelarveaasta kohta, milleks kinnitatud eelarve ei ole enam kehtiv. Samalaadseid märkusi valitsuse reservi kohta on Riigikontroll teinud aastaid.